Gdy w poniedziałkowy poranek 30 stycznia 1933 roku Adolf Hitler został mianowany kanclerzem Rzeszy, niewielu wówczas rozumiało dramatyzm tej chwili. Sam lider NSDAP nie miał nawet poparcia jednej trzeciej wyborców – w ostatnich wyborach przed jego nominacją, w listopadzie 1932 roku, partia zdobyła 33,1 procent głosów. W swoim pierwszym rządzie naziści otrzymali zaledwie dwa stanowiska ministerialne. Pozostali politycy obozu konserwatywnego oraz sędziowie byli przekonani, że z łatwością go zneutralizują, uwiążą przepisami i wykorzystają do własnych celów. Dwa miesiące później po konstytucyjnej republice zostały już… zgliszcza. Od nominacji Hitlera do uchwalenia ustawy o pełnomocnictwach minął zaledwie miesiąc, trzy tygodnie, dwa dni, osiem godzin i czterdzieści minut.

Najważniejszą i najbardziej przerażającą lekcją z tej historii jest jednak fakt, że dyktatura nie powstała w wyniku zbrojnego zamachu stanu. Nie było czołgów na ulicach ani strzałów z broni. Jak to się więc stało? Po cichu. I zgodnie z prawem. Hans Frank, osobisty prawnik Hitlera, czekając w Norymberdze na wykonanie wyroku śmierci, zwrócił uwagę na niezwykłą zdolność swojego mocodawcy do wykrywania słabości tkwiących w formalnych procedurach prawnych i bezwzględnego ich wykorzystywania. Gdy podczas procesu przed Sądem Rzeszy w 1930 roku sędzia zapytał Hitlera z niedowierzaniem, czy naprawdę zamierza przekształcić ustrój środkami konstytucyjnymi, ten odpowiedział krótko: tak. Demokrację rozmontował od środka, krok po kroku, przy użyciu jej własnych przepisów, regulaminów oraz oficjalnych pieczęci.

Inżynieria strachu i cyniczna czystka instytucjonalna

Jednym z najważniejszych celów rządu Hitlera było uchwalenie ustawy o nadzwyczajnych uprawnieniach (Ermächtigungsgesetz), która pozwalała ustanawiać ustawy bez udziału parlamentu, w tym takie, które mogły odstępować od konstytucji. Do zmiany ustroju brakowało jednak większości dwóch trzecich głosów w głosowaniu parlamentarnym. Ten „problem” rozwiązano pod koniec lutego, gdy w budynku parlamentu w Berlinie wybuchł gigantyczny pożar. Na miejscu ujęto młodego holenderskiego komunistę Marinusa van der Lubbe. Dla nazistów jego zatrzymanie stało się idealnym pretekstem do przedstawienia pożaru jako elementu rzekomego komunistycznego spisku.

Już następnego ranka podpisano specjalny dekret o ochronie narodu i państwa, wydany na podstawie artykułu 48 konstytucji weimarskiej. Za jednym zamachem zawiesił on wolność prasy, zgromadzeń, wolność słowa oraz tajemnicę korespondencji. Dodatkowo, wykorzystując atmosferę terroru, uniemożliwiono udział w głosowaniu posłom komunistycznym. Wielu z nich zostało aresztowanych, a ich mandaty zostały następnie unieważnione. W ten sposób reżim wyeliminował z Reichstagu znaczną część swoich politycznych przeciwników. Gdy zaś zwołano posiedzenie w celu przyjęcia ustawy o nadzwyczajnych uprawnieniach, zastraszona opozycja i politycy centrum znaleźli się pod ogromną presją. Pod groźbą terroru i w zamian za polityczne obietnice partie centrum poparły ustawę. Przeciwko niej zagłosowali jedynie obecni na sali socjaldemokraci. Reichstag oddał tym samym rządowi prawo stanowienia ustaw bez swojego udziału. W ciągu kolejnych miesięcy przejmowanie państwa przyspieszyło w sposób skrajnie metodyczny. 

Pierwszym krokiem była likwidacja samorządności krajowej (Gleichschaltung). Ustawami z marca i kwietnia 1933 roku rozpoczęto Gleichschaltung – proces podporządkowywania krajów Rzeszy władzy centralnej, m.in. poprzez ustanowienie namiestników Rzeszy i likwidowanie politycznej autonomii landów. Zaraz potem przeprowadzono głęboką czystkę w sądownictwie i administracji. Ustawa o odnowieniu stanu urzędniczego z 7 kwietnia 1933 roku dała podstawę prawną do usuwania z administracji i sądownictwa osób uznanych przez reżim za politycznie niepożądane, a także Żydów i innych osób wykluczanych na podstawie kryteriów rasowych. Dopełnieniem tego procesu było całkowite zniszczenie pluralizmu. W ciągu zaledwie stu dni rozbito wolne związki zawodowe, a ich miejsce zajął podporządkowany reżimowi Niemiecki Front Pracy, a w lipcu 1933 roku formalnie uchwalono ustawę czyniącą z NSDAP jedyną legalną partię polityczną. Mechanizm proceduralny zamknął się całkowicie, a opór stał się nielegalny w świetle samego prawa.

Anatomia bezradności sądownictwa konstytucyjnego

A co na to sądy? To oczywiście pozostaje kluczowym pytaniem w procesie demontażu Republiki Weimarskiej. W ówczesnym systemie nie istniał nowoczesny, wyspecjalizowany sąd konstytucyjny na wzór dzisiejszych instytucji. Istniał co prawda Trybunał Stanu (Staatsgerichtshof), powołany do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami państwa oraz rozpatrywania odpowiedzialności konstytucyjnej, a Sąd Najwyższy Rzeszy (Reichsgericht) rezerwował sobie prawo sprawdzania zgodności ustaw z prawem własności. System ten był jednak głęboko dysfunkcyjny i nie posiadał spójnych bezpieczników.

Gdy w lipcu 1932 roku prezydent Hindenburg przeprowadził tak zwany Preußenschlag, czyli zamach stanu w Prusach, odwołując dekretem legalny, socjaldemokratyczny rząd Prus, praski gabinet złożył skargę do Trybunału Stanu. Sędziowie wydali wymijający, asekuracyjny wyrok. Uznali, że samo odwołanie rządu było nielegalne, ale już dekret prezydencki i przejęcie kontroli nad regionem – jak najbardziej dopuszczalne. Pokazało to, że najwyższe organy sądownicze, sparaliżowane przez poszanowanie dla suchej litery przepisów oraz konserwatywne sympatie samych sędziów, nie potrafiły przeciwstawić się autorytarnemu zawłaszczaniu państwa.

Część niemieckiej kultury prawniczej była głęboko przywiązana do formalnego rozumienia legalności, a wielu prawników zaakceptowało założenie, że prawidłowo ustanowiona norma jest wiążąca. Nie był to jednak jedyny mechanizm, który umożliwił nazifikację prawa. Obok formalizmu prawnego szybko pojawiły się ideologia rasowa i podporządkowanie prawa politycznym celom reżimu. Skoro ustawa o nadzwyczajnych uprawnieniach przeszła przez parlament wymaganą większością głosów, sędziowie uznali ją za wiążącą, ignorując fakt, że likwidowała ona istotę demokratycznego ustroju. Bez niezależnego Trybunału Konstytucyjnego, zdolnego oceniać ducha i materialną treść praw, sądy stały się właściwie bezwolnym pasem transmisyjnym dla bezprawia ubranego dla niepoznaki w togę paragrafu.

Ta lekcja brutalnie pokazuje, jak łatwo państwo może pozbawić sądy ich funkcji ochronnej. Gdy obóz władzy niszczy niezależność Trybunału Konstytucyjnego – poprzez upolitycznienie nominacji sędziowskich, ignorowanie wyroków czy wprowadzanie sędziów dublerów – dochodzi do tożsamego zjawiska. Sąd konstytucyjny z obrońcy obywatela zamienia się w fasadę legislacyjną legitymizującą polityczną samowolę.

Lekcja, której nie wolno zapomnieć 

Iluzja, że państwo prawa nadal działa, tylko pod silniejszą ręką, prysła w momencie, gdy zdemontowane procedury doprowadziły do całkowitej katastrofy. Przede wszystkim powstało tak zwane państwo podwójne (Doppelstaat). Niemiecki teoretyk prawa Ernst Fraenkel opisał ten ustrój jako układ dwóch równoległych porządków. Z jednej strony funkcjonowało państwo normatywne, obejmujące tradycyjne sądy rozstrzygające drobne spory cywilne, a z drugiej – państwo prerogatywne, czyli SS, Gestapo i sądy specjalne, działające bez jakichkolwiek ograniczeń prawnych. Pierwsze dawało złudną iluzję normalności, drugie niszczyło i mordowało każdego przeciwnika.

Na tym jednak nie poprzestano. W sierpniu 1934 roku sędziowie i inni urzędnicy zostali zobowiązani do składania osobistej przysięgi wierności Adolfowi Hitlerowi, co tylko dodatkowo podporządkowało aparat państwa osobie Führera. Sądownictwo przekształcono w narzędzie terroru, wydając dziesiątki tysięcy wyroków śmierci za błahe przewinienia lub opór polityczny.

Wszystko to doprowadziło do fizycznej i moralnej ruiny. Rozpad instytucjonalnych mechanizmów kontroli władzy był jednym z elementów procesu, który doprowadził Niemcy do rozpętania najkrwawszej wojny w historii ludzkości, Holocaustu i całkowitego załamania państwa w 1945 roku. Kraj został podzielony, okupowany i na dziesięciolecia utracił pełną suwerenność. Republika Weimarska przestała istnieć, a wraz z upadkiem III Rzeszy Niemcy stanęły przed koniecznością odbudowy państwa i jego instytucji od podstaw. 

Lekcja wyciągnięta z tej tragedii była dla Europy jednoznaczna. Po 1945 roku w RFN utworzono potężny Federalny Trybunał Konstytucyjny (Bundesverfassungsgericht), dając mu prawo do zakazywania partii dążących do zniszczenia demokracji oraz ubezpieczając konstytucję klauzulą wieczności (Ewigkeitsklausel), której nie wolno zmienić żadną większością parlamentarną.

Pokusa systemu prezydenckiego vs. europejski opór

Ten permanentny konflikt między parlamentem, sądownictwem a głową państwa często rodzi pokusę prostej recepty. Pojawia się pytanie, czy nie lepiej byłoby zwieńczyć ustrój silnym systemem prezydenckim, w którym pełnia władzy wykonawczej spoczywa w rękach jednego człowieka. Argument ten brzmi kusząco dla zwolenników sprawnego zarządzania, lecz historia Europy pokazuje, dlaczego model ten spotyka się tu z głębokim i ugruntowanym oporem. Większość państw europejskich świadomie odrzuca model czysto prezydencki – jaki funkcjonuje na przykład w Stanach Zjednoczonych czy krajach Ameryki Łacińskiej – na rzecz systemów parlamentarno-gabinetowych. Przyczyna oczywiście leży w trudnych doświadczeniach historycznych oraz ryzyku tak zwanego paraliżu prezydenckiego.

Model prezydencki opiera się bowiem na zasadzie, w której zwycięzca bierze wszystko. Daje jednemu człowiekowi ogromną władzę wykonawczą, silny mandat pochodzący z wyborów bezpośrednich oraz możliwość omijania parlamentu za pomocą dekretów. W warunkach głębokich podziałów społecznych łatwo prowadzi to do pokusy autorytarnej – zwłaszcza gdy prezydent i większość parlamentarna pochodzą z wrogich obozów. Dochodzi wówczas do bloku decyzyjnego, z którego wyjściem bywa zawieszenie parlamentu.

W Europie, pomnej doświadczeń okresu międzywojennego, gdy to właśnie nadużywanie dekretów prezydenckich torowało drogę dyktaturom, ustrój projektuje się wokół zasady rozproszenia władzy i ciągłego poszukiwania kompromisu. Parlament jako reprezentacja całego społeczeństwa ma pozostać centrum decyzyjnym, a sądownictwo konstytucyjne – niepodważalnym arbitrem.

A co z Polską?

Gdy nakłada się ten historyczny szablon na polskie realia, ujawnia się uniwersalna prawda: państwo prawa jest wyjątkowo podatne na ataki, gdy jego kluczowe instytucje przestają działać w dobrej wierze. Prawdziwym zagrożeniem nie jest gwałtowny przewrót z użyciem siły, lecz cyniczne wykorzystywanie regulaminów, luk w przepisach i bezpieczników ustrojowych przeciwko samemu państwu.

Doskonałą ilustracją tego mechanizmu staje się postawa prezydenta państwa, gdy postanawia wejść w rolę absolutnego hamulcowego. Weto konstytucyjne zostało zaprojektowane przez architektów ustroju jako bezpiecznik najwyższej wagi. Miało być awaryjnym hamulcem chroniącym ład prawny przed ustawami ewidentnie szkodliwymi lub niezgodnymi z konstytucją. Kiedy jednak prezydent państwa przekształca to uprawnienie w narzędzie automatycznego oporu politycznego i daje do zrozumienia odrzucanie niemal każdej inicjatywy wyłonionej w wyborach większości, funkcja ochronna zamienia się w narzędzie destrukcji.

Zamiast strzec konstytucji, głowa państwa spycha całe państwo w stan sztucznej śpiączki i wywołuje instytucjonalny chaos. Powstaje niebezpieczeństwo wojny na akty prawne, w której rząd, szukając sposobów na obejście politycznej blokady, zaczyna w coraz większym stopniu wykorzystywać uchwały, rozporządzenia i akty administracyjne do realizowania celów, które normalnie wymagałyby drogi ustawowej. Stwarza to ryzyko instytucjonalnego chaosu, w którym obywatele i sądy mogą być konfrontowani z wzajemnie sprzecznymi interpretacjami tego, które akty i rozstrzygnięcia państwa należy uznawać za wiążące. Na to nakłada się paraliż struktury państwa, gdzie blokowanie nominacji ambasadorskich, sędziowskich czy awansów w siłach zbrojnych sprawia, że kluczowe obszary bezpieczeństwa narodowego i dyplomacji przestają prawidłowo funkcjonować, stając się zakładnikami bieżącej walki partyjnej. Ostatecznym skutkiem jest głęboka apatia społeczna. Obywatele widząc, że wyłoniona w powszechnym głosowaniu większość nie jest w stanie przeprowadzić reform, uchwalić budżetu ani sprawnie zarządzać krajem, zaczynają wątpić w sens instytucji przedstawicielskich. A zniechęcenie społeczne to najlepsze podłoże pod przyszły autorytaryzm.

Powściągliwość to jedyna linia obrony

Sama Konstytucja nie jest w stanie obronić się przed tymi, którzy postanowią wykorzystać jej słabości przeciwko niej. Zapisane w niej gwarancje i podział władzy działają tylko wtedy, gdy ci, którzy sprawują władzę, respektują reguły ustrojowe i powściągają się przed wykorzystywaniem każdej prawnej możliwości do maksimum. 

Wielkim błędem jest jednak myślenie, że nadejście kryzysu zasygnalizują syreny alarmowe lub wyjście wojska na ulice jak w stanie wojennym w 1981 roku. Przejęcie władzy przez Hitlera zakończyło się wojną, zniszczeniem kraju i obozami zagłady, ale zaczęło się od niewinnych poprawek do regulaminu, wyłączenia kontroli sędziowskiej i wniosków formalnych. Wolność i sprawczość państwa wykrwawiają się w ciszy gabinetów, pod pieczęciami kolejnych dekretów, wet i paraliżujących procedur. Umierają przy milczącym przyzwyczajeniu społeczeństwa, które przestaje zauważać, że z państwa prawa pozostała już tylko pusta dekoracja. Dlatego najgroźniejszy moment nie przychodzi wtedy, gdy demokracja upada, lecz wtedy, gdy zaczyna upadać i nikt jeszcze nie widzi w tym zagrożenia. 

Bibliografia:

Ernst Fraenkel, The Dual State: A Contribution to the Theory of Dictatorship; Richard J. Evans, The Coming of the Third Reich; Ian Kershaw, Hitler: 1889–1936: Hubris; Ingo Müller, Hitler’s Justice: The Courts of the Third Reich; Heinrich August Winkler, Weimar 1918–1933; Karl Dietrich Bracher, The German Dictatorship; Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland; German History in Documents and Images; United States Holocaust Memorial Museum.